Quản trị nhà nước tốt, hay “quản trị tốt” [good governance] về bản chất không phải là một khái niệm mới hoàn toàn vì một số quan điểm về vấn đề này đã được đề cập bởi một số nhà tư tưởng Hy Lạp, La Mã cổ đại. Ví dụ, Aristotle, trong Chính trị luận [Politics], thông qua việc phân tích đặc điểm, các nguyên tắc hoạt động của các dạng chế độ chính trị, cách thức tổ chức quốc gia và các mô hình dân chủ thực chất đã tạo lập những nền tảng lý luận về quản trị tốt .
1. Khái niệm quản trị nhà nước tốt
Quản trị nhà nước tốt, hay “quản trị tốt” [good governance] về bản chất không phải là một khái niệm mới hoàn toàn vì một số quan điểm về vấn đề này đã được đề cập bởi một số nhà tư tưởng Hy Lạp, La Mã cổ đại. Ví dụ, Aristotle, trong Chính trị luận [Politics], thông qua việc phân tích đặc điểm, các nguyên tắc hoạt động của các dạng chế độ chính trị, cách thức tổ chức quốc gia và các mô hình dân chủ thực chất đã tạo lập những nền tảng lý luận về quản trị tốt.
Mặc dù vậy, trong một thời gian dài, khi mà khái niệm quản trị [governance] bị lấn át bởi khái niệm cai trị [government] thì vấn đề quản trị nhà nước tốt hầu như không được nhắc đến. Chỉ trong khoảng vài thập kỷ gần đây, cùng với khái niệm quản trị, khái niệm quản trị nhà nước tốt mới được đề cập đến ngày càng nhiều. Nguyên nhân được lý giải là bởi thực trạng quản trị kém [bad governance] mà các dấu hiệu đặc trưng là tình trạng tham nhũng, chính quyền thiếu trách nhiệm, vi phạm quyền con người ngày càng nghiêm trọng trên thế giới, dẫn đến nhu cầu cần tìm ra biện pháp khắc phục. Trong bối cảnh đó, quản trị nhà nước tốt trở thành một yếu tố quan trọng trong các chương trình nghị sự về chính trị và kinh tế cả ở cấp độ quốc tế, khu vực và quốc gia. Cùng với việc dân chủ hoá hệ thống chính trị, bảo đảm tính độc lập của hệ thống tư pháp, kiểm soát quyền lực nhà nước và dân chủ đại diện, quản trị nhà nước tốt đã trở thành một trong những yếu tố căn bản trong các nhà nước dân chủ.
Bạn đang xem: Quản trị nhà nước
Về mặt lịch sử, quản trị nhà nước tốt được các thể chế tài chính quốc tế quảng bá và cổ vũ vào đầu những năm 1990 như một điều kiện tiên quyết cho phát triển tại các quốc gia đang phát triển. Ngân hàng Thế giới [World Bank - WB] là một trong những thiết chế khởi xướng việc phổ biến nguyên tắc này ra phạm vi toàn cầu. Ban đầu, quản trị nhà nước tốt được đề ra để áp dụng cho các nước đang phát triển và chuyển đổi, rồi dần trở thành nguyên tắc mang tính phổ biến trong quản trị công đương đại.
Cũng giống như khái niệm quản trị, có nhiều định nghĩa khác nhau về quản trị nhà nước tốt. Dưới đây liệt kê những định nghĩa nêu ra bởi một số tổ chức quốc tế:
- Theo cơ quan Cao uỷ nhân quyền Liên Hợp Quốc: “…quản trị tốt liên quan đến các tiến trình và kết quả chính trị và thể chế mà cần thiết để đạt được các mục tiêu phát triển. Đó là một tiến trình mà các cơ quan công quyền giải quyết các vấn đề công cộng, quản lý các nguồn lực công và bảo đảm việc thực hiện các quyền con người theo cách thức hoàn toàn không có sự tham nhũng và lạm dụng và thực sự tuân thủ nguyên tắc pháp quyền… Tuỳ thuộc vào bối cảnh và mục đích sử dụng, thuật ngữ quản trị tốt có thể được dùng để nói đến các vấn đề như: tôn trọng đầy đủ các quyền con người [full respect of human rights]; nguyên tắc pháp quyền [the rule of law], sự tham gia hiệu quả [effective participation], sự cộng tác của nhiều chủ thể [multi-actor partnerships], chính trị cạnh tranh [political pluralism], các tiến trình và thể chế minh bạch và có trách nhiệm giải trình [transparent and accountable processes and institutions], khu vực công hiệu lực, hiệu quả [efficient and effective public sector], tính hợp pháp [legitimacy], tiếp cận với kiến thức, thông tin và giáo dục [access to knowledge, information and education], trao quyền chính trị của người dân [political empowerment of people], sự công bình [equity], sự ổn định [sustainability], thái độ và các giá trị giúp thúc đẩy trách nhiệm, sự đoàn kết và sự khoan dung [attitudes and values that foster responsibility, solidarity and tolerance].
- Theo UNDP: “Quản trị tốt nói đến các hệ thống quản lý có năng lực, kịp thời, toàn diện và minh bạch...”.
- Theo WB: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp…Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả’.
- Theo Ngân hàng Phát triển châu Á [ADB]: “Quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố cơ bản: [i] trách nhiệm giải trình [accountability], [ii] sự tham gia [participation], [iii] tính chất có thể dự đoán [predictability], và [iv] sự minh bạch [transparency]”.
- Theo Hội đồng Châu Âu [EC]: “Quản trị tốt dựa trên 5 nguyên tắc đó là: Công khai [openness], sự tham gia [participation], trách nhiệm giải trình [accountability], tính hiệu quả [effectiveness] và sự gắn kết [coherence].
- Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế [IMF]: “Quản trị tốt thể hiện qua các yếu tố như sự minh bạch trong hoạt động của nhà nước, tính hiệu quả trong việc quản lý các nguồn lực công, và tính ổn định, minh bạc của môi trường pháp lý và kinh tế…”.
- Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế [OECD]: “Các yếu tố chủ yếu của quản trị tốt bao gồm: [i] Trách nhiệm giải trình [accountability], sự minh bạch [transparency], tính hiệu quả [efficiency] và hiệu lực [effectiveness], tính kịp thời [responsiveness], tầm nhìn [forward vision], pháp quyền [rule of law].
Nghiên cứu những định nghĩa nêu trên, có thể thấy những quan điểm rộng, hẹp khác nhau về nội hàm của quản trị tốt. Tuy nhiên, nhìn chung có thể thấy sự đồng thuận về một số đặc trưng chủ yếu. Theo một tài liệu của Liên Hợp Quốc, những đặc trưng chính [major characteristics] của quản trị tốt bao gồm: Sự tham gia [participatory] của người dân, định hướng đồng thuận [consensus oriented], trách nhiệm giải trình [accountable], sự minh bạch [transparent], sự kịp thời [responsive], tính hiệu lực [effective], tính hiệu quả [efficient], tính bình đẳng và không loại trừ chủ thể nào [equitable and inclusive] và tuân thủ pháp quyền [follows the rule of law] [những đặc trưng này được phân tích ở mục sau].
Tóm lại, xét tổng thể, từ những phân tích ở trên, có thể hiểu quản trị nhà nước tốt là một tập hợp những nguyên tắc và tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng đến mục tiêu thúc đẩy, bảo đảm sự phát triển hài hoà, bền vững của một quốc gia.
Cũng từ những phân tích ở trên, có thể khẳng định quản trị nhà nước tốt không phải là một phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước hay một hệ thống chính trị, mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà nước hoặc hệ thống chính trị đó. Khái niệm quản trị nhà nước tốt khá rộng lớn, có thể nhìn nhận qua ba chiều cạnh chính đó là:
Về kinh tế [economic aspect]: Thể hiện ở các nguyên tắc nhằm thúc đẩy tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước cũng như tính hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lực công.
Về xã hội [social aspect]: Thể hiện ở các nguyên tắc nhằm thúc đẩy sự bình đẳng và sự tham gia của người dân vào các hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Về chính trị [political aspect]: Thể hiện ở các nguyên tắc nhằm tăng cường pháp quyền, thúc đẩy việc bảo vệ các quyền con người và trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước.
Do tính chất rộng lớn của nó, việc bảo đảm tất cả các nguyên tắc của quản trị nhà nước tốt là không dễ dàng. Trong thực tế, hiện mới có rất ít quốc gia trên thế giới đạt được tất cả các tiêu chí của quản trị nhà nước tốt. Tuy nhiên, đây là một mục tiêu mà các quốc gia vẫn cần nỗ lực đạt được để phát triển bền vững.
2. Quản trị nhà nước tốt ở Việt Nam
Giống như ở nhiều quốc gia khác, quản trị nhà nước ở Việt Nam đang có những thay đổi sâu rộng, xuất phát từ các tác động của toàn cầu cầu hóa. Toàn cầu hóa thúc đẩy sự hình thành và phát triển của các chủ thể mới trong quan hệ pháp luật như các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn kinh tế mang tính quốc tế và các mạng lưới đa quốc gia.… Các chủ thể ngày càng lớn mạnh này sẽ tham gia cùng gánh vác, thậm chí cạnh tranh một số chức năng truyền thống của các nhà nước. Bối cảnh đó buộc các nhà nước phải chịu những ràng buộc và chia sẻ quyền lực với các chủ thể mới, vì thế phải tìm ra cách quản lý xã hội mới, thay cho cơ chế quản lý xã hội truyền thống theo kiểu mệnh lệnh - phục tùng.…
Tương tự như hầu hết các nhà nước khác, Nhà nước Việt Nam hiện vẫn hiện diện mạnh mẽ trong đời sống xã hội, nhưng cần thấy rằng vai trò và vị trí của nó ngày nay đang dần dần chuyển biến. Mặc dù nhà nước vẫn là thực thể bảo đảm sự gắn kết xã hội và đảm bảo an ninh, nhưng hoạt động này đã phải tiến hành trong một khuôn khổ khác trước: Nhà nước cần phối hợp nhiều hơn với các chủ thể khác [người dân, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, tổ chức quốc tế..] để giải quyết các công việc quản lý xã hội. Vai trò, vị trí của nhà nước trong các mối quan hệ xã hội đang dần thay đổi, nhà nước không còn là “bề trên” mà cần trở thành đối tác hành động của các chủ thể khác.
Trong lĩnh vực kinh tế, chức năng của nhà nước đang có những biến đổi sâu rộng hơn cả. Cùng với sự sụp đổ của hệ thống xã hội chủ nghĩa, mô hình kinh tế chỉ huy trong đó nhà nước giữ vai trò độc tôn, vừa là chủ thể lập kế hoạch đồng thời là chủ thể thực hiện các hoạt động kinh tế đã chấm dứt. Kể từ Đổi mới [1986] đến nay, Nhà nước ta đang dần biến đổi trở thành chủ thể kiến tạo phát triển, giữ vai trò ‘bà đỡ’, ‘trọng tài’ thay vì là chủ thể trực tiếp và độc quyền vận hành nền kinh tế.
Trong bối cảnh mới và tình hình mới như vậy, Nhà nước càng phải làm tốt hơn vai trò điều tiết các nguồn lực trong xã hội để bảo đảm an sinh xã hội cho các nhóm dễ bị tổn thương, song bằng những phương thức và biện pháp khác so với thời kỳ bao cấp. Thay cho việc trực tiếp tạo ra các nguồn lực để bảo đảm an sinh xã hội, Nhà nước cần đặt ra ‘luật chơi’ bằng các chính sách về thuế, nhằm phân phối lại các nguồn tài sản và thu nhập, đồng thời huy động các chủ thể ngoài nhà nước cùng tham gia cung cấp dịch vụ công.
Mặc dù vậy, sự chuyển đổi mô hình quản trị nhà nước ở Việt Nam mới chỉ là bước đầu. Tuy đã đạt được một số kết quả đáng khích lệ song vẫn còn nhiều trở ngại, khó khăn trên tất cả các phương diện. Các mục dưới đây đề cập sâu hơn đến vấn đề thể chế và việc hiện thực hoá một số nguyên tắc cơ bản của quản trị nhà nước tốt ở Việt Nam.
2.1.Đổi mới thể chế để thúc đẩy quản trị nhà nước tốt ở Việt Nam
Thể chế là tập hợp các quy tắc, thủ tục, chuẩn mực ràng buộc hành vi của con người trong xã hội. Nội hàm của khái niệm thể chế gồm 3 yếu tố chính: [1] Hệ thống pháp luật và các quy định điều chỉnh các mối quan hệ được pháp luật thừa nhận của một quốc gia [2] Các chủ thể [tổ chức nhà nước, cộng đồng doanh nghiệp, các tổ chức xã hội công dân]; [3] Các cơ chế, phương pháp, thủ tục hoạt động. Trong quản trị nhà nước, thể chế quyết định hiệu quả của vốn và lao động là các yếu tố then chốt của nền kinh tế. Chất lượng thể chế là yếu tố quan trọng hàng đầu, quyết định năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia. Không thể có năng lực cạnh tranh cao nếu không có một thể chế chất lượng cao.
Kể từ khi Việt Nam tiến hành công cuộc Đổi mới cho thấy, những bước phát triển vượt bậc của đất nước thời gian qua đều gắn liền với những đổi mới có tính quyết định về thể chế, mà bản chất là mở rộng phân cấp, trao quyền làm chủ cho người dân trong quá trình thực hiện cơ chế kinh tế thị trường. Đây thực chất là sự phát triển theo định hướng quản trị nhà nước tốt. Tuy nhiên, mức độ đổi mới thể chế ở nước ta còn chậm, vì thế ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh, sự tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế. Sự lạc hậu về thể chế ở nước ta đang làm tăng các chi phí giao dịch, trở thành rào cản lớn cho quá trình phát triển, làm giảm phúc lợi chung của xã hội. Hơn nữa, thể chế lạc hậu còn làm cho bộ máy nhà nước cồng kềnh, nạn quan liêu, tham nhũng trở lên nghiêm trọng.
Vì vậy, đổi mới thể chế là một yêu cầu cấp thiết ở nước ta hiện nay. Đổi mới thể chế đòi hỏi nhiều vấn đề, trong đó cần bảo đảm sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước và xã hội. Hiện tại ở nước ta còn thiếu các cơ chế để người dân có thể tham gia một cách thực chất và hiệu quả vào quản lý nhà nước và xã hội. Quyền dân chủ trực tiếp của người dân chưa được phát huy trong khi cơ chế phản biện giám sát xã hội còn hình thức. Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 đã nhấn mạnh tầm quan trọng của dân chủ trực tiếp. Do đó, đổi mới thể chế cần đổi mới các quy định pháp luật để mở rộng dân chủ trực tiếp, đồng thời hoàn thiện cơ chế và tăng cường năng lực phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng chính sách và lựa chọn cán bộ. Bên cạnh đó, cũng cần đổi mới các quy định pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan hoạch định, xây dựng và thực hiện chính sách công.
2.2.Thúc đẩy thực hiện một số nguyên tắc quản trị nhà nước tốt ở Việt Nam
2.2.1. Pháp quyền
Khi thành lập [1930], Đảng Cộng sản Việt Nam xác định mục tiêu xây dựng một nhà nước dân chủ theo học thuyết Mác Lê nin, tức là “nhà nước chuyên chính vô sản” - nhà nước do giai cấp công nhân và nông dân nắm quyền, thực hiện chuyên chính với các giai cấp tư sản, địa chủ [giai cấp bóc lột]. Tuy nhiên, trong Đại hội Đảng VI [1986], mặc dù vẫn sử dụng thuật ngữ “nhà nước chuyên chính vô sản” nhưng nhận thức về chức năng và nhiệm vụ của nhà nước đã được đổi mới, theo đó: “…chức năng của Nhà nước là thể chế hóa bằng pháp luật, quyền hạn, lợi ích, nghĩa vụ của nhân dân lao động và quản lý kinh tế, xã hội theo pháp luật…”. Ở đây, yếu tố “chuyên chính” [tức quản lý nhà nước, xã hội chủ yếu bằng đường lối, nghị quyết của Đảng] đã được làm nhẹ đi, nhường chỗ cho yếu tố pháp quyền [quản lý nhà nước, xã hội bằng pháp luật]. Thêm vào đó, các quyền dân chủ được đề cao hơn. Những điều này thể hiện sự chuyển động theo hướng tiếp thu các nguyên tắc tiến bộ của nhà nước pháp quyền và dân chủ mà đã chứng minh được tính ưu việt và hợp lý của nó trên thế giới.
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội của Đảng năm 1991 tiếp tục cụ thể hóa những tư tưởng đổi mới về nhà nước được nêu ra trong các Đại hội Đảng VI và VII, trong đó nhấn mạnh vai trò của nhà nước trong việc xây dựng pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật, tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhưng có sự phân công rành mạch ba quyền đó. Việc thể hiện những nội dung này trong văn bản quan trọng là Cương lĩnh chính trị cho thấy một bước tiến mới về quyết tâm chính trị và hành động của Đảng trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của nhà nước theo các nguyên tắc pháp quyền. Đây là tiền đề để đến Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII [1994] của Đảng, thuật ngữ “nhà nước pháp quyền” chính thức được sử dụng và những quan điểm, nguyên tắc, nội dung xây dựng nhà nước pháp quyền lần đầu tiên được xác định một cách khá toàn diện, cụ thể, trong đó nêu rằng: Nhà nước pháp quyền Việt Nam là “… nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước pháp quyền Việt Nam được xây dựng trên cơ sở tăng cường, mở rộng khối đại đoàn kết toàn dân, lấy liên minh giai cấp công nhân với nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng lãnh đạo”.
Xem thêm: Ví Dụ Về Ra Quyết Định Quản Trị Dựa Trên "Thông Tin Thích Hợp"
Hội nghị cũng chỉ rõ: “Thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân… Nhà nước phải liên hệ chặt chẽ với nhân dân, tôn trọng và lắng nghe ý kiến của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân… Bảo vệ quyền con người, các quyền cơ bản của công dân… Tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểu biết và ý thức tôn trọng pháp luật,… đảm bảo cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất và công bằng…”.Đến Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ tám [khóa VII] [1995], các chủ trương, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước theo định hướng nhà nước pháp quyền tiếp tục được cụ thể hóa. Trong Hội nghị này, năm [05] quan điểm cơ bản về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được xác định, bao gồm: [1] Xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, lấy liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân; [2] Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp; [3] Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; [4] Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức xã hội chủ nghĩa; [5] Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước.
Những quan điểm nêu trên về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tiếp tục được khẳng định và ít nhiều được cụ thể hóa trong các Đại hội Đảng VIII [1996], IX [2002] và X [2006]. Đại hội Đảng X [2006], qua việc tổng kết 20 năm đổi mới, và 15 năm thực hiện Cương lĩnh năm 1991 đã xác định: Để đi lên chủ nghĩa xã hội chúng ta phải xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, và vì nhân dân. Đến Đại hội Đảng XI [2011], Cương lĩnh xây dựng đất nước được bổ sung và phát triển, trong đó Đảng ghi nhận: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà chúng ta đang xây dựng là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; và xác định xây dựng “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” là một trong 8 phương hướng để đạt các mục tiêu được đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước của Đảng.
Đại hội Đảng XI [2011] cũng tiếp tục khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo. Nhà nước chăm lo, phục vụ nhân dân, bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Đại hội đồng thời xác định: “Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nhà nước ta thực sự là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân do Đảng lãnh đạo, thực hiện tốt chức năng quản lý kinh tế, quản lý xã hội, giải quyết đúng mối quan hệ giữa nhà nước với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, với nhân dân, với thị trường” và nêu ra một trong những phương hướng quan trọng của việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đó là: “Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế, vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý kinh tế của nhà nước phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để vận hành có hiệu quả nền kinh tế và thực hiện tốt các cam kết quốc tế, bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc. Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 [sửa đổi, bổ sung năm 2001] phù hợp với tình hình mới”.
Tiếp tục xu hướng trên, tại Đại hội Đảng XII [2016] đã tiến hành tổng kết 30 năm đổi mới toàn diện đất nước và đề ra phương hướng chủ đạo cho giai đoạn tiếp theo như sau: “Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phải thực hiện dân chủ, tuân thủ các nguyên tắc pháp quyền và phải tạo ra sự chuyển biến tích cực, đạt kết quả cao hơn. Xây dựng nhà nước pháp quyền phải tiến hành đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tiến hành đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; gắn với đổi mới kinh tế, văn hóa – xã hội. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp và pháp luật”.
Phù hợp với những đổi mới trong quan điểm, nhận thức của Đảng về nhà nước pháp quyền, Hiến pháp năm 1992 trong lần sửa đổi năm 2001 đã bổ sung Điều 2, trong đó nêu rõ: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đây là lần đầu tiên thuật ngữ “nhà nước pháp quyền”, cũng như bản chất pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhà nước Việt Nam, được chính thức khẳng định trong Hiến pháp.
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục tái khẳng định quy định nêu trên của Hiến pháp năm 1992, cũng trong Điều 2, với một bổ sung quan trọng, trong đó nêu rằng: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà xã hội chủ nghĩa nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Với việc bổ sung thêm từ kiểm soát, Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước lớn trong việc tiếp thu các yếu tố hợp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước theo học thuyết phân quyền và nguyên tắc pháp quyền mà đang được áp dụng phổ biến ở các quốc gia trên thế giới.
Qua những trình bày ở trên, có thể thấy từ khi được thành lập đến nay, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn quan tâm đến việc tìm kiếm và thử nghiệm xây dựng mô hình nhà nước và pháp luật phù hợp với mục tiêu chính trị của Đảng là xây dựng chế độ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, đồng thời phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội và xu thế phát triển của các nhà nước hiện đại. Nhận thức, quan điểm và chính sách của Đảng về vấn đề này đã có nhiều thay đổi theo thời gian, trong đó những chuyển biến mạnh mẽ nhất diễn ra liên tục từ khi Đảng phát động công cuộc Đổi mới [1986]. Cho đến nay, qua các văn kiện Đảng, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã định hình khá rõ ràng, theo đó, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa bao gồm các đặc trưng cơ bản [hay các yếu tố cấu thành] đó là: [1] Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân. [2] Nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên cơ sở Hiến pháp, tôn trọng và bảo vệ Hiến pháp. [3] Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, bảo đảm vị trí tối thượng của pháp luật trong đời sống xã hội. [4] Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do của công dân. [5] Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân thông qua các tổ chức xã hội. [6] Nhà nước và xã hội do một đảng duy nhất lãnh đạo là Đảng Cộng sản Việt Nam.
Tuy nhiên, trong Báo cáo tổng kết 30 năm đổi mới, Đảng đã nhận định: “Lí luận… về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về dân chủ và xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa,… còn hạn chế, chưa đầy đủ và hệ thống, chưa lý giải và làm sáng tỏ nhiều vấn đề do thực tiễn đặt ra;… Quan điểm về dân chủ xã hội chủ nghĩa chưa sâu sắc và đầy đủ; có lúc, có nơi còn xem nhẹ việc thực hành dân chủ; chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa dân chủ và kỷ luật, kỷ cương. Chưa coi trọng đúng mức phát triển các hình thức dân chủ trực tiếp”. “Bản chất, đặc trưng, cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chưa được xác định rõ và đầy đủ… Trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhận thức chưa đầy đủ về nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, về cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước,… Các nguyên tắc dân chủ, pháp quyền, tính tối thượng của Hiến pháp, vai trò, tiêu chuẩn của pháp luật và hệ thống pháp luật của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; tiêu chuẩn, đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,… chưa được nhận thức, quy định đầy đủ trong mô hình tổ chức và cơ chế vận hành của hệ thống chính trị”. Như vậy, vấn đề đặt ra đầu tiên đó là làm rõ nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, và vì dân mà Việt Nam đang xây dựng; làm rõ nhận thức về nguyên tắc pháp quyền, về nội dung của quyền làm chủ của nhân dân.
Liên quan đến yêu cầu trên, một trong những vấn đề cần chú ý là cần tránh đồng nhất pháp quyền [Rule of Law] với “pháp trị” [Rule by Law]. Ở đây, pháp trị chỉ hàm ý việc xây dựng hệ thống pháp luật. Trong khi đó, pháp quyền không chỉ đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật, mà còn là hệ thống pháp luật có chất lượng về mặt nội dung [công bằng, bảo vệ quyền con người…] cũng như hình thức [ổn định, tính khả đoán, dễ tiếp cận, dễ hiểu…].
2.2.2.Trách nhiệm giải trình
Hiện tại ở Việt Nam, pháp luật đã quy định hầu như tất cả các loại hình trách nhiệm giải trình, bao gồm:
- Trách nhiệm giải trình của nhà nước, bao gồm: i] trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử [Quốc hội và HĐND]; ii] trách nhiệm giải trình nội bộ hành chính [với các cơ chế thanh tra hành chính, hoạt động kiểm tra, thanh tra nội bộ; hoạt động kiểm toán; hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo]; iii] trách nhiệm giải trình tư pháp [toà hành chính; tòa hiến pháp].
- Trách nhiệm giải trình chính trị: trách nhiệm của mỗi tổ chức Đảng và mỗi đảng viên trước Đảng Cộng sản Việt Nam, được thực hiện bằng các hình thức kiểm tra giám sát của Đảng. Trách nhiệm của giải trình chính trị có tính chất không trực tiếp – thường thì chỉ là các hình thức kỷ luật Đảng như khiển trách, cảnh cáo, khai trừ.v.v. nhưng đó là cơ sở để thực thi các dạng trách nhiệm hành chính, kỷ luật ở chính quyền.
- Trách nhiệm giải trình nghề nghiệp: các cán bộ, công chức, viên chức còn chịu sự ràng buộc của các quy tắc đạo đức nghề nghiệp, ví dụ như các quy tắc hành nghề giáo viên, bác sĩ, công chứng, thanh tra, cảnh sát, quân đội, luật sư.v.v. Ở nước ta hiện nay đã có nhiều quy tắc đạo đức nghề nghiệp được ban hành bởi hiệp hội chuyên môn như: Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư, quy tắc đạo đức báo chí, quy tắc đạo đức thầy thuốc… Ngoài ra còn có thể kể đến các quy tắc đã được lồng ghép vào pháp luật như: Quy tắc văn hóa ứng xử của công an nhân dân; Quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra, quy tắc ứng xử của công chức, viên chức, người lao động làm việc tại các cơ sở y tế.v.v.
- Trách nhiệm giải trình xã hội: thể hiện qua những quy định về nghĩa vụ báo cáo trước nhân dân [Ví dụ, Chính phủ phải “Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng”]; quy định về trách nhiệm trả lời, phản hồi báo chí của cơ quan nhà nước; quy định về tổ chức xã hội, quyền thông tin và kiến nghị, phản hồi của dân.v.v.
Tuy nhiên, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 nhận xét: “Các hệ thống giải trình trách nhiệm mới đang được xây dựng, nhưng thường chậm và không phải lúc nào cũng tối ưu”. Gần đây hơn, trong Báo cáo tổng quan Việt Nam 2035, các tác giả cho rằng trách nhiệm giải trình là một điểm yếu nhất của Nhà nước Việt Nam. Chỉ số trọng lượng tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình của chính quyền ở Việt Nam vẫn nằm ở nhóm 10 quốc gia thấp nhất, và so với các quốc gia khác thì thứ hạng này từ năm 1996 tới nay lại có xu hướng giảm đi.
Như vậy, thúc đẩy trách nhiệm giải trình vẫn là một vấn đề cấp thiết ở nước ta. Để làm được việc này, cần giải quyết một số yếu tố, trong đó bao gồm việc xoá bỏ những rào cản trong phân cấp, phân quyền; tạo lập một môi trường chính trị, pháp lý, văn hoá thuận lợi cho thực hiện công khai minh bạch; bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân và khuyến khích, thúc đẩy sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước và xã hội.
2.2.3.Sự tham gia của nhân dân
Sự tham gia của nhân dân là khả năng nhân dân được tham dự vào quy trình ra quyết định của chính quyền. Sự tham gia của người dân có vai trò quan trọng trong quản trị nhà nước tốt. Một mặt, điều này giúp chính quyền nắm bắt thông tin toàn diện, hiểu được những vấn đề thực sự đang đặt ra trong thực tiễn, từ đó nâng cao chất lượng của việc ra quyết định. Bên cạnh đó, thông qua sự tham gia của người dân, một vấn đề có thể được tiếp cận và nhìn nhận từ nhiều bình diện khác nhau, và vì vậy các quyết định chính sách sẽ có sự chín chắn và phù hợp hơn. Mặt khác, sự tham gia của nhân dân còn là một giải pháp để xây dựng lòng tin của công chúng đối với Nhà nước, từ đó nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công. Xét chung, sự tham gia của nhân dân giúp tăng cường tính dân chủ, hiệu quả và tính bền vững trong hoạt động quản trị nhà nước.
Ở Việt Nam, trong những năm gần đây sự tham gia của nhân dân đã được cải thiện đáng kể cả trên bình diện lập pháp cũng như thực tiễn. Hiện có nhiều cơ chế pháp lý bảo đảm sự tham gia của nhân dân, ví dụ, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào việc xây dựng Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định như một công đoạn bắt buộc của quy trình xây dựng pháp luật; các kênh tham vấn cộng đồng được mở ra và trở thành bắt buộc trong một số thủ tục quan trọng liên quan đến quy hoạch đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng.v.v. Đặc biệt, với Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cấp xã, phường, thị trấn, sự tham gia ở cấp cộng đồng dân cư và chính quyền cấp xã đã được mở rộng và hiện thực hoá: người dân có quyền được biết, được bàn, được làm, được tự quyết định và được kiểm tra giám sát nhiều hoạt động của chính quyền cơ sở. Các luật chuyên ngành đã mở rộng tính dân chủ thông qua quy định nhiều cơ hội tham gia của người dân, ví dụ như trong giám sát môi trường, giám sát xử phạt hành chính.v.v. Mô hình chính quyền điện tử được thực hiện thí điểm ở nhiều tỉnh thành cho phép sự công khai và tham gia của người dân vào theo dõi hay đánh giá công việc của chính quyền.
Mặc dù vậy, trong vấn đề này ở nước ta hiện vẫn còn một số hạn chế. Cụ thể, pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở hiện còn thiếu vắng chế tài đối với các hành vi vi phạm. Thêm vào đó, có sự thiếu đồng đều trong phân chia trách nhiệm giữa cơ quan nhà nước ở cấp trên và cấp dưới – khi dồn gánh nặng về sự công khai, minh bạch cho cơ quan cấp xã và cộng đồng thôn làng. Bên cạnh đó các thiết chế nền tảng tạo tiền đề cho sự tham gia rộng khắp và bền vững của người dân vẫn chưa hoàn thiện, cụ thể như các luật về lập hội, hội họp, biểu tình, hay về trách nhiệm giải trình.
Vì vậy, để thúc đẩy sự tham gia thực chất và hiệu quả của nhân dân trong quản trị nhà nước ở nước ta trong thời gian tới, cần chú ý đến các điều kiện, môi trường bảo đảm, trong đó bao gồm: trách nhiệm giải trình và sự minh bạch của các cơ quan công quyền; sự tự nguyện và sáng tạo của người dân và vai trò của các thiết chế phi chính thống, như các nhóm cộng đồng, các tổ chức xã hội và diễn đàn người tiêu dùng, cũng như cơ hội tham gia trực tiếp thông qua tham vấn công dân, các sáng kiến của công dân, trưng cầu dân ý và trao đổi qua các phương tiện thông tin và công nghệ giao tiếp mới.
2.2.4.Minh bạch
Ở Việt Nam, minh bạch bắt đầu được tiếp cận như một tiêu chí của quản trị nhà nước trong những năm gần đây. Hàng loạt văn bản đã ghi nhận và thể hiện yêu cầu minh bạch trong hoạt động của chính quyền, bao gồm Hiến pháp 2013, các luật chuyên ngành lớn như Luật Đất đai 2013; Luật Nhà ở năm 2014; Luật đầu tư công năm 2014; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.v.v. Đặc biệt, nỗ lực minh bạch hoá thể hiện đậm đặc nhất trong hai đạo luật là Luật Tiếp cận thông tin và Luật Phòng, chống tham nhũng. Luật Phòng, chống tham nhũng quy định nghĩa vụ công khai của cơ quan, tổ chức nhà nước về các văn bản, các hoạt động của mình và nghĩa vụ minh bạch tài sản, thu nhập của một số cán bộ, công chức, đặc biệt là người có chức vụ, quyền hạn. Luật Tiếp cận thông tin được ban hành năm 2016 là bước tiến vượt bậc trong việc minh bạch hoá quan hệ giữa các cơ quan công quyền và ngừoi dân. Với đạo luật này, thông tin và hoạt động của chính quyền đã không còn nằm trong vòng bí mật và quyền tuỳ nghi công khai của cơ quan, đơn vị. Luật tiếp cận thông tin đã làm rõ những vấn đề mà người dân được thông tin, những hạn chế và cấm thông tin và đặc biệt là cơ chế, cách thức để thực hiện quyền tiếp cận thông tin.
Tuy nhiên, trong thực tiễn, tính minh bạch trong quản trị nhà nước vẫn còn nhiều hạn chế, hậu quả là tình trạng tham nhũng vẫn còn nghiêm trọng. Theo Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng [CPI] 2017 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, năm 2017 Việt Nam được đánh giá 35 điểm, cao hơn 2 điểm so với năm 2016, nhưng vẫn trong nhóm những quốc gia có mức độ tham nhũng cao. Năm 2018, Việt Nam đạt 33/100 điểm, xếp hạng 117/180 toàn cầu, giảm nhẹ 2 điểm so với năm 2017.
Để thúc đẩy minh bạch trong quản trị nhà nước ở Việt Nam, cần thực thi một số giải pháp, trong đó bao gồm việc thúc đẩy việc thực hiện hiệu quả Luật tiếp cận thông tin và tăng cường vai trò của các cơ quan báo chí, truyền thông. Đó là bởi: “Tính minh bạch trong hoạt động hành chính công có hai khía cạnh chủ yếu: truyền thông công cộng do chính phủ thực hiện và quyền của công dân trong việc tiếp cận thông tin”. Bên cạnh đó, cũng cần phát huy vai trò và tạo lập môi trường khuyến khích sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội chính trong việc thúc đẩy sự minh bạch trong quản trị nhà nước.
2.2.5. Hiệu lực, hiệu quả
Ở Việt Nam, bộ máy nhà nước trong thời gian gần đây đã có những cải tiến lớn theo hướng tăng cường hiệu lực, hiệu quả. Công cuộc cải cách hành chính từ 2011 đến 2020 đã tiếp tục những thành tựu của thời kỳ trước với các nội dung: cải cách thể chế, cải cách bộ máy, cải cách thủ tục hành chính; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Bộ máy nhà nước cũng được cải cách theo hướng tinh giản thu gọn đầu mối và định rõ hơn các cơ chế vận hành. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã nỗ lực đưa ra những quy định theo hướng phân cấp, phân quyền và trao nhiều hơn quyền lực cho địa phương. Chế độ trách nhiệm công vụ trong những năm gần đây được hoàn thiện hơn, theo hướng tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Tuy nhiên, để xây dựng nền quản trị nhà nước hiệu lực, hiệu quả ở nước ta, cần tiếp tục thúc đẩy các chương trình cải cách thể chế làm hành lang vận hành cho bộ máy quản trị và cho toàn xã hội. Cải cách thể chế cần được thực hiện từ gốc: các quy phạm pháp luật không chỉ được ban hành theo chiều từ trên xuống mà cần phải bắt đầu từ dưới lên – nghĩa là dựa vào nhu cầu thực sự của xã hội mà đặt ra chính sách. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải thu hút sự tham gia, giám sát và phản biện thực chất và sâu rộng của công chúng và các tổ chức xã hội, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Bộ máy quản trị nhà nước cần được cải cách theo hướng phân định rõ hơn trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, thiết chế; cơ chế giám sát và kỷ luật cần được tăng cường. Cơ chế trách nhiệm cần được thực thi nghiêm túc và toàn diện, bao gồm cả trách nhiệm hành chính; trách nhiệm chính trị, trách nhiệm nghề nghiệp.
Bên cạnh đó, cần tăng cường áp dụng các bộ chỉ số đo lường quản trị nhà nước, như Bộ chỉ số hiệu quả quản trị nhà nước và hành chính công cấp tỉnh [PAPI]; Bộ chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh [PCI] và Bộ chỉ số đánh giá chất lượng của bộ phận một cửa cấp huyện [DOSSI]...để giúp các chủ thể quản trị kịp thời điều chỉnh hoạt động theo nhu cầu và đòi hỏi của xã hội, cũng như tăng cường sự tham gia, giám sát của người dân, doanh nghiệp vào hoạt động quản