Các quốc gia thành viên công ước khung đều có nghĩa vụ cắt giảm khí nhà kính giống nhau.

THANH TÂM [Biên dịch]

Thành tựu của ngoại giao khí hậu

Nghị định thư Kyoto được hoàn tất và thông qua vào ngày 11-12-1997 tại Kyoto [Nhật Bản]. Do quá trình phê chuẩn phức tạp, nên nghị định chính thức có hiệu lực từ ngày 16-2-2005. Theo Chương trình khung LHQ về biến đổi khí hậu [UNFCCC] thì có 192 bên tham gia Nghị định thư Kyoto. Và văn bản này vận hành các công ước UNFCCC bằng cách cam kết các nước công nghiệp hạn chế, giảm phát thải khí nhà kính, được xác định cụ thể cho từng nước, nhằm làm giảm sự nóng lên toàn cầu. Việt Nam ký Nghị định thư ngày 3-12-1998 và phê chuẩn vào ngày 25-9-2002.

Ở thời điểm Nghị định thư Kyoto ra đời, theo Hội đồng liên chính phủ về biến đổi khí hậu, những tác động lâu dài của sự nóng lên toàn cầu bao gồm: tình trạng mực nước biển dâng lên trên khắp thế giới dẫn đến ngập lụt vùng ven biển và các khu vực thấp, cũng như một số quốc đảo có thể bị nhấn chìm; sự tan chảy của sông băng, băng biển và băng vĩnh cửu Bắc Cực; sự gia tăng các hiện tượng thời tiết cực đoan như lũ lụt, hạn hán, diễn biến khí hậu bất thường; tăng nguy cơ tuyệt chủng của 20 - 30% các loài thực vật và động vật. Trước những cảnh báo đó, việc đạt được thỏa thuận tại Kyoto được xem là thành tựu lớn của quá trình ngoại giao khí hậu trong cộng đồng quốc tế. Đây là Nghị định thư ràng buộc mang tính pháp lý duy nhất của thế giới giúp duy trì các mục tiêu cắt giảm khí thải rõ ràng, Liên hiệp châu Âu [EU] là lực lượng ủng hộ quan trọng trong nhóm các quốc gia phát triển cam kết ủng hộ nghị định thư này.

Bởi vậy, trên mặt trận ngoại giao, Nghị định thư Kyoto được xem là một thành công chưa từng thấy, khi 36 quốc gia đã đăng ký giảm phát thải khí nhà kính trung bình hằng năm trong giai đoạn 2008 - 2012 xuống trung bình 5% so mức ghi nhận vào năm 1990. Sau khi đạt đủ 55 thành viên phê chuẩn vào ngày 16-2-2005, lần đầu trong lịch sử, một thỏa thuận cam kết giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính của thế giới, được công nhận và có hiệu lực thực thi. Chuyên gia Hikaru Kobayashi, Điều phối viên của Nghị định thư Kyoto cho rằng nghị định là một bước ngoặt trong lịch sử khi đàm phán về vấn đề khí hậu.

Bản thân Công ước UNFCCC trước đó chỉ yêu cầu các nước áp dụng các chính sách, biện pháp giảm phát thải khí nhà kính và báo cáo định kỳ. Trong khi đó, Nghị định thư Kyoto đặt gánh nặng lớn hơn với các nước phát triển theo nguyên tắc trách nhiệm chung, vì các quốc gia này được cho là chịu trách nhiệm lớn đối với mức phát thải khí nhà kính cao. Theo đó, Phụ lục của Nghị định thư Kyoto đã đặt ra các mục tiêu giảm phát thải ràng buộc cho 36 quốc gia công nghiệp hóa, các mục tiêu này đề xuất giảm phát thải trung bình 5% so năm 1990 trong giai đoạn 5 năm, từ 2008 - 2012.

Ngược lại, những nước không thuộc nhóm này được giới thiệu các cơ chế phát triển sạch, cho phép các nước đang phát triển tự nguyện giảm lượng phát thải khí nhà kính và yêu cầu các quốc gia ở nhóm trên trả tiền để phát triển các công nghệ sạch.

Thách thức của các thỏa thuận khí hậu

Mặc dù Nghị định thư Kyoto tiêu biểu cho một thành tựu ngoại giao mang tính bước ngoặt, song các chuyên gia cũng chỉ ra những thách thức đối với việc thực thi thỏa thuận này. Như Nghị định thư đã không xác định một hệ thống số liệu thích hợp để đo lường hiệu quả từng loại khí nhà kính hoặc tương đương với mức giảm 5%, do vậy không có một khung đánh giá chung, nhất quán giữa các quốc gia.

Báo cáo cũng cho thấy, trong hai năm đầu tiên sau khi có hiệu lực, hầu hết các nước tham gia đã không đạt được các mục tiêu giảm phát thải của họ. Sau đó, dù đạt được mục tiêu song giới phê bình cho rằng việc giảm phát thải được yêu cầu trong Nghị định thư Kyoto là quá khiêm tốn, không đủ tạo ra sự khác biệt về nhiệt độ toàn cầu. Theo ông Kobayashi, Nghị định thư Kyoto chưa hiệu quả do Mỹ và một số nước khác đã rút khỏi các thỏa thuận khí hậu, khiến cho những di sản này bị dở dang.

Năm 2011, Canada là quốc gia đầu tiên rút khỏi Nghị định thư Kyoto sau nhiều năm lo ngại có thể bị phạt vì không đạt được mục tiêu giảm phát thải. Trước đó, Tổng thống Mỹ George W. Bush, khi đắc cử năm 2001, đã từ chối tất cả các hoạt động thực thi Nghị định thư Kyoto. Tuy nhiên, do đã ký thỏa thuận khí hậu từ trước, nên việc Mỹ rút lại hiệu lực của Nghị định thư Kyoto sẽ không thể thực hiện cho đến tháng 11-2020, và đến lúc đó, Washington vẫn phải tiếp tục gửi báo cáo khí thải cho LHQ.

Sau khi kết thúc giai đoạn một vào năm 2012, Nghị định thư Kyoto được thông qua cho giai đoạn cam kết thứ hai, bắt đầu từ năm 2013 đến năm 2020. Văn kiện sửa đổi Doha được ký tại Qatar năm 2012 đã gia hạn Nghị định thư Kyoto nhưng chưa có hiệu lực do chưa đủ số thành viên phê chuẩn. Các nhà ngoại giao và chuyên gia khí hậu toàn cầu cũng nỗ lực tìm kiếm một hiệp ước khí hậu mới, toàn diện, ràng buộc về mặt pháp lý, đòi hỏi các quốc gia phát thải khí nhà kính, bao gồm cả các nước thải CO2 lớn không tuân thủ Nghị định thư Kyoto như Trung Quốc, Ấn Độ, Mỹ,… cũng phải giảm phát thải.

Sau một loạt hội nghị bị “sa lầy” trong bất đồng, các đại biểu tại Hội nghị các bên tham gia Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu lần thứ 21 [COP21] tổ chức tại Paris [Pháp] vào năm 2015, đã ký một thỏa thuận toàn cầu nhưng không ràng buộc để hạn chế sự gia tăng nhiệt độ trung bình của thế giới. Hiệp định được tất cả 196 nước thành viên đã ký kết UNFCCC nhất trí, để thay thế Nghị định thư Kyoto. Thỏa thuận này cũng buộc các quốc gia phải xem xét lại tiến độ 5 năm một lần và đề xuất phát triển một quỹ trị giá 100 tỷ USD vào năm 2020, để giúp các nước đang phát triển áp dụng công nghệ xanh, bền vững. Hiệp định Paris được xem là thay thế Nghị định thư Kyoto như là luật lệ quốc tế mới về giảm phát thải toàn cầu. Song việc chính quyền Tổng thống Mỹ Donald Trump rút khỏi Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu cũng được coi là hạn chế đáng tiếc của thỏa thuận này.

Mặc dù vậy, Nghị định thư Kyoto về giảm phát thải khí nhà kính đã đặt tiền đề cho Thỏa thuận khí hậu Paris, đánh dấu bước ngoặt của cộng đồng quốc tế khi đề ra mục tiêu hạn chế sự biến đổi khí hậu và có thể đạt được tầm ảnh hưởng mạnh mẽ hơn nữa khi được các nước công nghiệp phát triển ủng hộ, đặc biệt là EU. Nghị định thư Kyoto cũng thiết lập một hệ thống giám sát, đánh giá và bảo đảm minh bạch để các bên tham gia tuân thủ. Đồng thời, nghị định có ý nghĩa quan trọng với các nước đang phát triển, thông qua các “Quỹ thích ứng” được thành lập để tài trợ cho những dự án và chương trình thích ứng biến đổi khí hậu, qua đó hướng đến tăng trưởng xanh và bền vững.

Tác giả: Phạm Thủy Tiên

Nghị định thư Kyoto là một thỏa thuận về việc cắt giảm lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính, gắn liền với Chương trình Khung Liên Hiệp Quốc về Biến đổi Khí hậu [United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC]. Nghị định thư buộc các nước tham gia phải cam kết đạt được các mục tiêu về thải khí nhà kính được xác định cụ thể cho từng nước. Nghị định thư được hoàn tất và mở ký vào ngày 11/12/1997 tại Kyoto, Nhật Bản. Nghị định thư quy định trước khi có hiệu lực Nghị định thư phải được phê chuẩn bởi ít nhất 55 quốc gia và các quốc gia này phải chịu trách nhiệm ít nhất đối với 55% tổng lượng khí thải toàn cầu. Các điều kiện này đã được thỏa mãn khi Liên bang Nga phê chuẩn Nghị định thư. Vì vậy Nghị định thư chính thức bắt đầu có hiệu lực từ ngày 16/02/2005. Tính đến tháng 02/2009, đã có 184 quốc gia tham gia vào Nghị định thư Kyoto. Việt Nam ký Nghị định thư vào ngày 03/12/1998 và phê chuẩn vào ngày 25/9/2002.

Nội dung chính của Nghị định thư Kyoto là đưa ra các mục tiêu mang tính bắt buộc đối với 37 nước công nghiệp trên thế giới và Liên minh Châu Âu [EU] về việc giảm lượng khí thải nhà kính. Theo đó, các nước này đến năm 2012 phải giảm lượng phát thải khí nhà kính, chủ yếu là carbon dioxide, ít nhất 5% so với mức phát thải năm 1990. Mức giảm cụ thể áp dụng cho từng quốc gia thay đổi khác nhau. Ví dụ, các nước EU là 8%, Mỹ 7%, Nhật Bản 6%, Australia 8%, trong khi New Zealand, Nga và Ucraina được duy trì mức phát thải hiện tại. Riêng một số quốc gia vốn có lượng phát thải khí nhà kính thấp được phép tăng lượng phát thải, như Na Uy được tăng 1% hay Iceland 10%.

Các nước tham gia vào Nghị định thư Kyoto phải chịu sự giám sát và quản lý bởi các nguyên tắc của Liên Hiệp Quốc về lượng khí thải cắt giảm. Các quốc gia được chia làm hai nhóm: nhóm các nước phát triển thuộc Phụ lục I [Annex I] của Nghị định thư, buộc phải có bản đệ trình thường niên về các hành động cắt giảm khí thải; và nhóm các nước đang phát triển nằm ngoài Phụ lục I [Non-Annex I] của Nghị định thư, bao gồm đa số các nước đang phát triển và cả một số nền kinh tế lớn mới nổi như Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil. Những nước này ít chịu ràng buộc hơn so với các nước thuộc nhóm Annex I.

Nghị định thư Kyoto yêu cầu các quốc gia tham gia cam kết thực hiện các mục tiêu nêu trên thông qua ba cơ chế chính được đưa ra trong Hiệp định Marrakesh [Marrakesh Accord] được thông qua năm 2001, bao gồm [1] Cơ chế thị trường khí thải, hay còn gọi là thương mại khí thải; [2] Cơ chế phát triển sạch; và [3] Cơ chế đồng thực hiện.

Theo đó, thông qua cơ chế thị trường khí thải, các quốc gia có hạn ngạch phát thải dư thừa có thể bán hạn ngạch này cho những nước có lượng phát thải vượt mức cho phép. Cơ chế phát triển sạch cho phép các quốc gia phát triển tài trợ cho các dự án giúp giảm lượng phát thải tại các nước đang phát triển, qua đó các nước tài trợ sẽ được gia tăng lượng hạn ngạch phát thải ở nước mình. Đây được xem như một công cụ hiệu quả nhằm giúp các nước đang phát triển tham gia vào Nghị định thư Kyoto, giúp nâng cao năng lực công nghệ ở các quốc gia này, đồng thời giải quyết được bài toán lợi ích giữa kinh tế và môi trường tại các quốc gia phát triển. Tương tự, cơ chế đồng thực hiện cũng cho phép một quốc gia thành viên tự thực hiện một dự án ở một quốc gia thành viên khác và qua đó giành được thêm hạn ngạch phát thải ở nước mình.

Nghị định thư Kyoto cũng được cho là một trong những tiền đề hình thành nên khái niệm “ngoại giao khí hậu”, vốn xuất hiện trong khoảng 7 đến 8 năm trở lại đây, khi các diễn biễn phức tạp của khí hậu cùng các hệ quả của nó gây ảnh hưởng không nhỏ đến quan hệ quốc tế. Những quốc gia công nghiệp và các nước phát triển được cho là “thủ phạm” chính gây ra sự biến đổi khí hậu [đứng đầu là Mỹ, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản], tuy nhiên lại không phải là những nước gánh chịu hậu quả nặng nề nhất, mà lại là các quốc gia đang phát triển. Các nước phát triển dù cam kết đi đầu trong việc cắt giảm lượng khí thải nhà kính theo Nghị định thư, nhưng thực tế lại tìm nhiều cách lảng tránh vấn đề như trì hoãn phê chuẩn, thực hiện, đưa những dây chuyền công nghệ lạc hậu, gây ô nhiễm sang các nước đang phát triển.

Đặc biệt, Mỹ là quốc gia công nghiệp chiếm đến 25% lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính trên thế giới nhưng lại không phê chuẩn Nghị định thư Kyoto vì cho rằng điều này sẽ gây thiệt hại đối với kinh tế Mỹ. Thay vào đó, chính phủ Mỹ năm 2001 đã cam kết sẽ thực thi kế hoạch của Tổng thống George W. Bush về tăng cường hiệu quả sử dụng năng lượng trong 10 năm [2002-2012], đưa nồng độ carbon trong các ngành công nghiệp Mỹ giảm 18%.

Biến đổi khí hậu hiện nay được xếp vào hàng “an ninh phi truyền thống”, được dự báo là có thể trở thành thách thức lớn nhất với hòa bình và an ninh thế giới, hơn cả chủ nghĩa khủng bố. Hậu quả của biến đổi khí hậu [các thảm họa thiên nhiên, các vấn đề môi trường…] có thể làm thay đổi nguồn phân bổ tài nguyên, dẫn đến tình trạng mất an ninh lương thực, an ninh năng lượng và làm bùng nổ các làn sóng di cư, gây xung đột và làm bất ổn chính trị xã hội.

Từ năm 2009, Liên Hiệp Quốc cùng các nhà lãnh đạo thế giới đã gia tăng hợp tác và bàn thảo một thỏa thuận môi trường thay thế Nghị định thư Kyoto [sẽ hết hiệu lực vào năm 2012]. Tuy nhiên, trải qua không ít các vòng đàm phán liên tiếp, các nước vẫn chưa đi đến một sự đồng thuận nào về vấn đề này, do còn nhiều khác biệt về lợi ích [đặc biệt là xung đột lơi ích giữa môi trường và kinh tế] giữa các quốc gia.

Nguồn: Đào Minh Hồng – Lê Hồng Hiệp [chủ biên], Sổ tay Thuật ngữ Quan hệ Quốc tế, [TPHCM: Khoa QHQT – Đại học KHXH&NV TPHCM, 2013].