Từ Pháp lệnh thanh tra năm 1990 trở về trước, các văn bản pháp luật về thanh tra không sử dụng cụm từ “kết luận thanh tra” như là một văn bản với cấu trúc về nội dung của văn bản đó mà chỉ tập trung quy định “kết luận” là quyền của chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra.
Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định các tổ chức thanh tra nhà nước có quyền “Kết luận, kiến nghị hoặc quyết định xử lý theo quy định của pháp luật”[1]. Nghị định số 244-HĐBT ngày 30/06/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức của hệ thống thanh tra nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra quy định “Thời hạn thanh tra được tính từ ngày bắt đầu tiến hành ghi trong quyết định thanh tra đến ngày công bố kết luận, kiến nghị trước đối tượng thanh tra”[2].
Đến Thông tư số 01-TT-TTr ngày 20/8/1992 của Thanh tra nhà nước hướng dẫn thực hiện quyền thanh tra mới có quy định thể hiện kết luận thanh tra là một văn bản: “Trưởng đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên dự thảo kết luận cuộc thanh tra thông báo để đối tượng thanh tra biết và giải trình [nếu có]. Sau khi xem xét ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên ra văn bản kết luận, công bố với đối tượng thanh tra”[3]. Điều này tiếp tục được thể hiện trong nhiều văn bản khác, ví dụ Điều 4 Nghị định số 61/1998 /NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/8/1998 về công tác thanh tra trong các doanh nghiệp.
Nghị định số 61/1998/NĐ-CP quy định: Khi kết thúc việc thanh tra, kiểm tra tại doanh nghiệp phải có kết luận bằng văn bản về nội dung đã thanh tra, kiểm tra”. Luật Thanh tra năm 2004 lần đầu tiên định danh “Kết luận thanh tra” là một loại văn bản và quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành, nội dung của kết luận thanh tra và trách nhiệm thực hiện kết luận thanh tra trong nhiều điều khoản cụ thể, [ví dụ như: Điểm l, khoản 1, Điều 42; Điều 43…]. Tuy không giải thích kết luận thanh tra là gì nhưng Luật Thanh tra năm 2004 quy định về nội dung bắt buộc phải có trong kết luận thanh tra. Điều này được kế thừa và tiếp tục quy định trong Luật Thanh tra năm 2010 và văn bản hướng dẫn thi hành.
So sánh với các lĩnh vực khác, trong hệ thống pháp luật, có nhiều văn bản quy phạm quy định khá rõ về hình thức thể hiện nội dung “kết luận”, “kiến nghị” của các cơ quan nhà nước.
Kiểm toán nhà nước ra đời theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán nhà nước. Mặc dù ra đời khá muộn nhưng pháp luật về kiểm toán nhà nước đã có quy phạm giải thích về “Báo cáo kiểm toán”.
Khoản 6 Điều 4 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 đã giải thích: Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là văn bản do Kiểm toán Nhà nước lập và công bố để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán.
Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 giải thích rõ hơn về Báo cáo kiểm toán: là văn bản do Kiểm toán nhà nước lập và công bố sau mỗi cuộc kiểm toán để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước do Tổng Kiểm toán nhà nước hoặc người được Tổng Kiểm toán nhà nước ủy quyền ký tên, đóng dấu[4]. Giải thích trên đây về Báo cáo kết quả kiểm toán không chỉ xác định tên gọi, hình thức mà còn chỉ rõ thẩm quyền, thủ tục, nội dung, thể thức của văn bản này. Việc sử dụng tên gọi “Báo cáo” ở đây là phù hợp với chức năng của Kiểm toán nhà nước là: Đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công[5] và bản chất của hoạt động kiểm toán nhà nước là: đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công[6] và phù hợp với giá trị của kết quả kiểm toán.
Trong hoạt động tư pháp, có ba loại văn bản tố tụng được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền tiến hành tố tụng trong đó có nội dung xem xét, đánh giá đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật là kết luận điều tra, cáo trạng và bản án. Đây là những văn bản thể hiện ý chí, quan điểm của cơ quan điều tra, Viện kiểm sát và Hội đồng xét xử. Với kết luận điều tra, bản kết luận điều tra là dấu hiệu khẳng định kết thúc quá trình điều tra.
Theo Điều 232 Bộ Luật Tố tụng hình sự năm 2015 thì khi kết thúc điều tra, Cơ quan điều tra phải ra bản kết luận điều tra. Việc điều tra kết thúc khi Cơ quan điều tra ra bản kết luận điều tra đề nghị truy tố hoặc ra bản kết luận điều tra và quyết định đình chỉ điều tra. Với bản cáo trạng, đây là một loại quyết định thể hiện ý chí của Viện kiểm sát quyết định truy tố bị can ra trước tòa án để xét xử sau những lập luận và chứng cứ cho rằng người [hoặc pháp nhân] đó đã có hành vi phạm tội. Điều 243 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định: Viện kiểm sát quyết định truy tố bị can trước Tòa án bằng bản cáo trạng. Với bản án hình sự, đây là văn bản thể hiện những nhận định, phân tích của Hội đồng xét xử và quyết định về từng vấn đề phải giải quyết trong vụ án, mức án, án phí và quyền kháng cáo đối với bản án[7].
Kết luận thanh tra, báo cáo kiểm toán, kết luận điều tra, cáo trạng và bản án đều là những văn bản mà nội dung trong đó thể hiện quan điểm, ý chí của chủ thể có thẩm quyền với những phân tích, lập luận, đánh giá, chỉ ra tính đúng, sai về hành vi pháp lý của đối tượng nhất định [đối tượng thanh tra, đối tượng kiểm toán, bị can, bị cáo, người tham gia tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác…]. Tùy theo thẩm quyền, chủ thể ban hành kết luận thanh tra, báo cáo kiểm toán, kết luận điều tra, cáo trạng, bản án hình sự có thể đưa ra quyết định cá biệt làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của đối tượng có liên quan hoặc đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tiến hành các bước tiếp theo để xử lý đối với vi phạm đó. Trong các kết luận thanh tra, báo cáo kiểm toán, kết luận điều tra, cáo trạng và bản án hình sự còn có thể có những những đề xuất, kiến nghị khác. Việc thực hiện các đề xuất, kiến nghị như thế nào, mức độ thực hiện đến đâu không phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí của người ban hành văn bản đó vì có những nội dung chỉ là “kiến nghị”.
Kết luận thanh tra, báo cáo kiểm toán, kết luận điều tra, cáo trạng và bản án hình sự có những điểm khác biệt trong đánh giá hành vi pháp lý của các đối tượng. Hoạt động kiểm toán chủ yếu đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Hoạt động điều tra, kiểm sát, xét xử hình sự tập trung làm rõ có hay không có hành vi phạm tội và chỉ ra các chứng cứ xác định tội phạm, quyết định hình phạt cần được áp dụng. Sự khác biệt đó, sản phẩm thể hiện kết quả của hoạt động kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử đã được quy định với các tên gọi tương ứng là “báo cáo kết quả kiểm toán”, “kết luận điều tra”, “cáo trạng”, “bản án”.
Hoạt động thanh tra suy đến cùng là tập trung đánh giá về tính đúng, sai, phù hợp hoặc không phù hợp của một hành vi cụ thể của chủ thể theo những chuẩn mực của pháp luật, quyết định về việc xử lý đối với một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực quản lý nhà nước, không nhằm mục đích chính là “xác nhận” nội dung nào đó như trong hoạt động kiểm toán. Vì vậy, không nên sử dụng thuật ngữ “báo cáo kết quả thanh tra” mà sử dụng thuật ngữ “kết luận thanh tra” là phù hợp.
Bản chất của hoạt động thanh tra là việc “xem xét, đánh giá, xử lý” của cơ quan có thẩm quyền trong hệ thống hành chính đối với đối tượng thanh tra. Vì vậy, kết luận thanh tra phải chứa đựng các nội dung xem xét, đánh giá, xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra không chỉ do các cơ quan có chức năng thanh tra tiến hành mà còn thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước cũng là chủ thể ban hành kết luận thanh tra trong trường hợp là chủ thể ra quyết định tiến hành thanh tra. Do đó, cần quan niệm: Kết luận thanh tra là văn bản hành chính do cơ quan có thẩm quyền thanh tra ban hành sau khi kết thúc thanh tra thể hiện kết quả xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.
Đối tượng, phạm vi, nội dung thanh tra rất đa dạng nên nội dung các kết luận thanh tra đề cập đến nhiều lĩnh vực khác nhau, có tính tổng hợp cao, không chỉ là đánh giá tính “hợp pháp” mà còn phải xem xét cả tính “hợp lý” trong quản lý. Kết luận thanh tra luôn thể hiện ý chí của cơ quan thanh tra trong việc xác định trách nhiệm của đối tượng thanh tra và quyết định về việc xử lý vi phạm, có thể thể hiện dưới dạng là quyết định hành chính chủ đạo hoặc quyết định hành chính cá biệt; được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước.
Mức độ giá trị thi hành của kết luận thanh tra như thế nào phụ thuộc rất nhiều vào địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra. Có những giai đoạn, kết luận thanh tra còn có giá trị như cáo trạng hoặc kết luận điều tra trong một số trường hợp. Ví dụ, Sắc Lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 quy định “Ban thanh tra có thể truy tố cả các việc đã xẩy ra trước ngày ban bố Sắc lệnh này”[8]. Nghị định số 01-CP của Hội đồng chính phủ ngày 03/01/1977 ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ quy định: “Sau mỗi cuộc thanh tra; có kết luận việc làm đúng, sai của cơ quan, đơn vị được thanh tra, nêu rõ nguyên nhân và trách nhiệm hoặc kiến nghị các biện pháp sửa chữa, khen thưởng, kỷ luật, đối với những người có hành vi phạm pháp nghiêm trọng thì chủ nhiệm xét và nếu cần, kiến nghị với viện kiểm sát nhân dân truy tố”[9].
Thực tiễn thực hiện Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 cho thấy khi cơ quan thanh tra thiếu sự độc lập, thẩm quyền không đủ mạnh [chỉ tập trung vào việc “xem xét, đánh giá” và hạn chế trong việc thực hiện chức năng “xử lý”], việc thực hiện kết luận thanh tra phụ thuộc nhiều vào ý chí của thủ trưởng cơ quan hành chính thì giá trị thi hành của kết luận thanh tra không cao, thậm chỉ không bảo đảm giá trị thi hành. Vì vậy, cần tăng tính độc lập và thẩm quyền cho cơ quan thanh tra, đặc biệt là thẩm quyền trong việc xử lý, thu hồi tài sản, xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính…Trước yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng hiện nay, cần tăng thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong xử lý hình sự đối với một số hành vi tham nhũng [ví dụ có thể quy định cơ quan thanh tra có quyền kết luận, chuyển vụ việc sang viện kiểm sát để truy tố đối với một số tội tham nhũng nếu có căn cứ rõ ràng].
Thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước không phải cố định mà có thể được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Trong lĩnh vực thanh tra, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã bổ sung quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 21/08/2006 của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí đề ra chủ trương: “Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng được ủy quyền tạm đình chỉ chức vụ từ thứ trưởng, chủ tịch hội đồng nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh và tương đương trở xuống”….
Khi địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra độc lập và thẩm quyền đủ mạnh, nhất là trong xử lý các vụ việc cụ thể thì những nội dung “quyết định cá biệt” trong kết luận thanh tra sẽ có giá trị thi hành trực tiếp. Các quyết định thu hồi tiền, tài sản hoặc quyết định xử lý kỷ luật ban hành trên cơ sở kết luận thanh tra sẽ là các quyết định phái sinh, không tách rời với kết luận thanh tra. Theo hướng đó cũng xác định rõ được cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với kết luận thanh tra; xác định trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong trường hợp kết luận thanh tra gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Xác định chế độ chịu trách nhiệm liên đới hay được miễn trừ đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đã ban hành quyết định thu hồi tiền, tài sản, quyết định kỷ luật… trên cơ sở kết luận thanh tra./.
TS. Nguyễn Tuấn Khanh
Phó Viện trưởng
Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra
---------------------------------------------------------
[1] Khoản 8 Điều 9 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990.
[2] Khoản 5 Điều 7 Nghị định số 244-HĐBT ngày 30 tháng 06 năm 1990 về tổ chức của hệ thống thanh tra nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra
[3] Mục 12.1. Thông tư số 01-TT-TTr ngày 20 tháng 8 năm 1992 của Thanh tra nhà nước hướng dẫn thực hiện quyền thanh tra theo quy định tại Pháp lệnh Thanh tra và Nghị định số 244-HĐBT ngày 30 tháng 06 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng.
[4] Khoản 1 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015
[5] Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015
[6] Khoản 5 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015
[7] Điều 260 Bộ Tố tụng hình sự năm 2015…
[8] Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945
[9] Điểm e Khoản 3 Nghị định số 01-CP của Hội đồng chính phủ ngày 03/01/1977 ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ